Biudžeto politikos samprata ir praktika turi savitą socialinę, politinę, ekonominę ir kultūrinę aplinką, būtent todėl, skirtingose istoriniuose laikotarpiuose, skirtingose kultūrose, skirtingose valstybės valdymo formose - biudžeto politikos samprata yra skirtinga. Biudžeto politika yra susijusi su biudžetiniu proceso vyksmu šalyje, nuo kurio priklauso visos šalies socialinė ir ekonominė gerovė.
Šalies biudžetas užima centrinę vietą šalies finansinėje sistemoje. Šalies socialinė ekonominė gerovė priklauso nuo valstybės vykdomos biudžeto politikos. Svarbiausia šiame procese yra tai, kaip valstybė paskirsto biudžeto lėšas, kaip planuoja savo išlaidas ir pajamas.
Biudžetinė šalies sistema susideda iš pakankamai sudėtingo mechanizmo, kuris atspindi šalies savitumą, jos socialinį-ekonominį mechanizmą, šalies valdžios santvarką, bei vyriausybės ir savivaldybių santykis biudžeto procese.
Biudžetas - Vyriausybės politikos priemonė, kurios pagalba socialiniams ir ekonominiams poreikiams tenkinti yra perskirstomi riboti valstybės ištekliai. Ši politika apima: valstybės valdymo ir administravimo aspektus, socialinio ir ekonominio valdymo būdus ir priemones parinkimą bei finansinio valdymo priemonių efektyvų panaudojimą.
Šios politikos samprata įvairioje literatūroje apibūdinama skirtingai. Vienur ji suprantama kaip valstybės ir savivaldybių institucijų santykis su aplinka, kiti politika laiko valdžios pasirinkimą ką nors daryti, ar kam nors priešintis. Biudžeto politika suprantama, kaip, visų pirma, ilgalaikiai strateginiai sprendimai ir veiksmai, ir antra, tai yra su biudžetiniu procesu susijusios valstybės ir savivaldybių institucijų veiklos kryptys, bei su šia veikla susijusių tikslų ir uždavinių įgyvendinimas.
Minėti strateginiai sprendimai ir strateginis veiklos planavimas įgyja didelę reikšmę programinio biudžeto planavime ir paskirstyme, bei programiniame biudžeto valdyme. Biudžeto politikos definicija teisinėje, ekonominėje ir mokslinėje literatūroje, įvairiuose teisės aktuose ir kituose šaltiniuose iš esmės nedaug kuo skiriasi. Visuose šaltiniuose sutariama dėl biudžeto politikos finansinio pobūdžio.
Biudžetas, kaip atskira kategorija, yra įtvirtinta teisės aktuose. Biudžetas, būdamas ne tik materialine, bet ir teisine kategorija, reikalauja, kad biudžeto politika būtų teisiškai pagrįsta ir įtvirtinta. Biudžeto politikos esmė pasireiškia tame, kad šiai politikai turi būti teisinis pagrindas, neleidžiantis paplisti pernelyg liberaliam biudžeto politikos formavimui ir įgyvendinimui.
Terminas „biudžeto politika“ dažniausiai vartojamas apibūdinant įvairias institucijas, atsakingas už šios politikos formavimą ir įgyvendinimą, veiklą ir tarpusavio santykius. Tai asmens, valstybės ir savivaldybių institucijų veikos, susijusios su biudžeto politikos formavimu ir įgyvendinimu, pasirinkimas. Biudžeto politika įgyvendinama pasirenkant tokią alternatyvą formuojant ir įgyvendinant biudžeto politiką, kuri tuo istoriniu momentu, tai visuomenei, bei valstybinei santvarkai yra priimtinausia.
Valstybiniai ir savivaldybių biudžetai yra laikomi centrine finansinės sistemos grandimi. „Biudžetas - neišvengiamas valstybės ir jos suvereniteto esmės bruožas“. Materialiniu aspektu, valstybės (savivaldybės) biudžetas yra centralizuotas piniginis fondas, kuris formuojamas atsižvelgiant į valstybės (savivaldybės) mastą, ir kuriuo naudojasi tos valstybės (savivaldybės) institucijos. Materialinis biudžeto turinys yra pakankamai lankstus ir kinta priklausomai nuo piniginis lėšų surinkimo jame, piniginis išlaidų planavimo ir pan.
Tam tikra prasme, biudžeto politikos esmė atsiskleidžia tuomet, kai į biudžeto politiką žiūrima kaip į visuomeninio pobūdžio teisinius santykius, kurie yra glaudžiai susiję su biudžeto lėšų sukoncentravimu ir panaudojimu. Šiuo aspektu biudžeto politika charakterizuojama kaip kategorija, turinti ekonominę reikšmę, t.y. biudžeto politika suprantamas kaip visumos ekonominis (piniginis) santykis, kurie atsiranda formuojant, paskirstant ir naudojant centralizuotus piniginius fondus, naudojamus įgyvendinant bendrus valstybinius ir vietinius reikmes uždavinius, bei užtikrinant centrinės ir vietos valdžios institucijų funkcionavimą, formavimas. Biudžeto politikos ir biudžeto samprata turi ir teisinę reikšmę.
Tai subjektų bendras sprendimas. Šio vieningo sprendimo rezultatas - biudžetas - pagrindinis finansinis valstybės (savivaldybės) piniginis fondų surinkimo, paskirstymo ir panaudojimo planas, kurį priima ir tvirtina atitinkamos valstybės (savivaldybės) institucijos. Minėtas finansinis planas sukuria ir įteisina biudžetinis teisinis santykis dalyvių teises ir pareigas.
Šalyje vykdoma biudžetinė politika pasireiškia kaip biudžeto pajams bei išlaidų administravimas ir valdymas. Biudžeto politika - sistemingas procesas, susidedantis iš atskirų procedūrų, kurios savo ruožtu dalijamos į tam tikras fazes (žr. priedas nr. 1). Tai priklauso nuo šalies finansinės politikos sistemos.
Manipuliavimas valstybės pajamomis ir išlaidomis bei deficitinio biudžeto formavimas, esant tam tikroms makroekonominėms sąlygoms, gali atnešti daug naudos šalies ekonomikai. Daugelis valstybių vykdydamos atitinkamą biudžeto politiką stengiasi įveikti ekonomines krizes, arba efektyviai kovoti su infliacija. Valstybės biudžeto politikos sistemoje užima svarbaus ekonomikos stabilizatoriaus vaidmenį.
Lietuvoje vykdoma programinė biudžeto lėšų paskirstymo politika. Tačiau programų kūrimas, kurių finansavimui yra skiriamos biudžeto lėšos, yra valstybės valdžios prerogatyva, todėl visuomenės iniciatyva ir kontrolė šioje srityje yra minimali. Nėra iki galo atskleista, ar programinis biudžeto lėšų panaudojimas yra geriausia alternatyva panaudojant biudžeto išteklius.
Nacionalinio biudžeto politika yra svarbi ne tik ekonomine, bet ir socialine prasme. Čia kiekviena iš mūsų, todėl akivaizdu, kad kiekvienas valstybės vykdomos biudžeto politikos žingsnis turi būti atskleistas iki galo, kad būtų galima suvokti šio žingsnio neišvengiamumą ir pagrįstumą.
Realus biudžeto politikos formavimo ir vykdymo politikos įgyvendinimas biudžetinio proceso metu. Biudžetinis procesas - tai procesiniai biudžeto teisės normų reguliuojami valstybės ir savivaldybių institucijų santykiai, atsirandantys formuojant, peržiūrint ir tvirtinant biudžetą, jį vykdant, bei formuojant ir pateikiant ataskaitas apie jo įgyvendinimą.
Valstybės institucijų veikla nuo biudžeto suformavimo pradžios iki ataskaitų apie jo vykdymą pabaigos trunka tam tikrą laikotarpį, kuris vadinamas biudžeto ciklu. Pats biudžetas veikia vienus metus - nuo sausio 1 dienos iki gruodžio 31 dienos (imtinai). Tai vadinama biudžetiniais metais. Biudžetinio proceso stadijos griežtai seka viena paskui kitą, ir joks tvarkos pažeidimas nėra ne tik toleruotinas, bet ir leistinas pagal įstatymus. Kiekvienoje biudžeto proceso stadijoje sprendžiami klausimai, kurie negali būti išspręsti kitu metu.
Tai, kuris pagrindu bus surinktos biudžeto lėšos, paskirstymu valstybiniu ir teritoriniu principu, t.y. kas bus renkami į valstybės, o kokie į savivaldybių biudžetus. Šios biudžetinio proceso, nustato materialinės biudžeto teisės normų kūrimo taisykles bei tvarką. Procesinės biudžeto teisės normos, griežtas jų laikymasis, yra materialinės biudžeto teisės normų priėmimo ir įgyvendinimo garantas, t.y. garantas teisingo ir savalaikio biudžeto lėšų surinkimo, teisėtai pagrįsto ir tinkamo biudžeto lėšų panaudojimo.
Biudžetinis procesas - tai finansinio pobūdžio teisės normų reguliuojami santykiai visuma, kuri apima Lietuvos Respublikos biudžetinės sąrangos kūrimą, biudžetinės sistemos pajams ir išlaidų politikos struktūrą ir tvarką, bei valstybės ir savivaldybių įstaigų ir organizacijų kompetenciją ir tarpusavio santykius biudžeto formavimo ir vykdymo politikos kontekste.
Biudžeto procesas yra nepertraukiamas ciklas procesų, procedūrų, veiksmų, kurių metu priimami sprendimai dėl valstybės finansinis išteklių surinkimo ir panaudojimo. Bet kokiu laiko momentu vyksta du, dažniausiai trys biudžeto proceso etapai. Lietuvos biudžetinis procesas taipogi nuosekliai pereina visus šiuos etapus (žr. „Biudžeto procesas - įstatymiškai reglamentuota valstybinis ir vietinis valdžios institucijų veikla, susijusi su valstybės ir vietinis biudžetu sudarymu ir vykdymu“.
Biudžeto formavimo ir vykdymo procesas neapsiriboja vien tik biudžeto pajams ir išlaidų formavimu ir vykdymu. Šis procesas apima ir tokias sritis kaip biudžeto formavimo ir vykdymo kontrolę, kuri yra efektyvaus biudžeto lėšų panaudojimo garantas. Visų šių procesų visuma sudaro biudžeto valdymo sistemą, kuri grafiškai pavaizduota priede nr. 1. Tai yra nuoseklus procesas, kurį sudaro atskiri etapai arba stadijos. Ši stadija yra viena iš pagrindinių biudžetinio proceso stadijų, kurioje atsispindi ir pati biudžeto politika. Šioje stadijoje įgyvendinami pagrindiniai šalies politiniai, ekonominiai ir socialiniai tikslai, numatomos šių tikslų įgyvendinimo kryptys.
Biudžeto projekto sudarymo stadija susijusi su šalies socialinio - ekonominio vystymosi prognozavimu. Biudžeto projektas yra sudaromas remiantis minimaliais šalies socialiniais ir ekonominiais standartais, kurių pagrindu vykdomoji valdžia planuoja biudžeto projekto vykdymo procesą. Biudžeto projekto sudarymo organizavimas - išskirtinė Lietuvos Respublikos Vyriausybės prerogatyva. Biudžeto projektas rengiamas trejiems biudžetiniams metams.
Biudžeto projekto sudarymo teisiniais šaltiniais laikytini: valstybės strateginiai planavimo principai, LR Biudžeto sandaros įstatymas bei kiti biudžeto projekto sudarymą reglamentuojantys teisės aktai, šalies ūkio plėtros makroekonominės prognozės, Vyriausybės veiklos programa, strateginiai veiklos planai, asignavimų valdytojų pateiktos preliminarios biudžeto pajams ir išlaidų sąmatos.
Biudžeto projektas sudaromas remiantis biudžeto projekto sudarymo priemonėmis ir metodais: programinis - tikslinis. Šio metodo esmė yra ta, jog, visų pirma, yra numatomi socialiniai - ekonominiai tikslai, kurių įgyvendinimui formuojamos kompleksinės programos. Visų antra, numatomas šių tikslų ir programų įgyvendinimo finansavimas.
Programinis analizis ir apžvalgos metodas taikomas tuomet, kai biudžeto projekto sudarymas orientuojamas į alternatyvias programas sudarymą siekiant užsibrėžto tikslo. Biudžeto projekto sudarymo šaltiniais laikytini ne tik pagrindiniai teisės aktai, reglamentuojantys biudžeto sudarymo ir vykdymo procesus, bet ir pagrindiniai strateginiai šalies planavimo principai, šalies ūkio makroekonominės prognozės, strateginiai veiklos planai ir kt.
Biudžeto projekto planavimo stadijoje dalyvauja beveik visos valstybės ir savivaldybių įstaigos ir organizacijos, kurios yra finansuojamos iš nacionalinio biudžeto (apie biudžeto formavimo ir vykdymo proceso subjektus bus kalbama kitoje dalyje). Svarbų vaidmenį šioje stadijoje atlieka biudžetinė iniciatyva - įstatymais reglamentuota įstatyms leidžiamosios valdžios teisė daryti pakeitimus vykdomosios valdžios pateiktame biudžeto projekte.
Šioje stadijoje biudžetas įgyja teisinę arba juridinę reikšmę. Tai, visų pirma būtina, kad vyriausybės pateiktam biudžeto projektui pritartų įstatyms leidžiamoji valdžia. Tai ir biudžeto politikos kryptis, pagrindinius valstybės ir savivaldybių biudžetų tarpusavio priklausomumo principus, bei kitas pagrindines biudžeto formavimo ir vykdymo politikos charakteristikas.
Biudžeto projekto svarstymas ir tvirtinimas daugelyje šalis - įstatyms leidžiamosios valdžios prerogatyva. Lietuva - ne išimtis. Biudžeto projektą svarsto ir jam pritaria Lietuvos Respublikos Seimas. Tai komitetų ir komisijų pagalba. Lietuvos Respublikos Seimo statuto 58 straipsnyje reglamentuojama Seimo Biudžeto ir finansų komiteto kompetencija minėtu klausimu.
Biudžeto projekto svarstymas ir biudžeto tvirtinimas vykdomas tam tikrais „žingsniais“. Pirmiausiai svarstomas prognozuojams biudžeto išlaidų programinio paskirstymo pagrįstumas, t.y. kiek biudžeto išlaidos yra būtinos materialia savo apimtimi ir neišvengiamos įgyvendinant valstybės iškeltus tikslus, bei vykdant kasdienines valstybės ir savivaldybių institucijų funkcijas.
Po to žiūrima ar biudžete numatytos yra efektyvesnis lėšų surinkimas, bei racionalesnis šių lėšų paskirstymas. Tai asmens ir ūkio subjektų elgsenos neįmanoma. Šis mokėtojo lėšos, o valdžiai suprasti, ar valstybės finansavimas tikrai yra reikalingas būtent šiose srityse. Šios iniciatyvos išlaisvinimą, veiksmingesnį valdžios turimų išteklių naudojimą. Tai mokėtojo pinigų perskirstymas per biudžetą, o kas - visiems reikalingų valstybės ir savivaldybių įstaigų atliekams funkcijų finansavimas.
Nacionalinio biudžeto politika yra svarbi ne tik ekonomine, bet ir socialine prasme. Čia kiekviena iš mūsų, todėl akivaizdu, kad kiekvienas valstybės vykdomos biudžeto politikos žingsnis turi būti atskleistas iki galo, kad būtų galima suvokti šio žingsnio neišvengiamumą ir pagrįstumą.
Šiuo aspektu biudžeto politika charakterizuojama kaip kategorija, turinti ekonominę reikšmę, t.y. biudžeto politika suprantamas kaip visuma ekonominių (piniginių) santykių, kurie atsiranda formuojant, paskirstant ir naudojant centralizuotus piniginius fondus, naudojamus įgyvendinant bendrus valstybinius ir vietinius reikmes uždavinius, bei užtikrinant centrinės ir vietos valdžios institucijų funkcionavimą, formavimas.
Tai subjektų bendras sprendimas. Šio vieningo sprendimo rezultatas - biudžetas - pagrindinis finansinis valstybės (savivaldybės) piniginis fondų surinkimo, paskirstymo ir panaudojimo planas, kurį priima ir tvirtina atitinkamos valstybės (savivaldybės) institucijos. Minėtas finansinis planas sukuria ir įteisina biudžetinis teisinis santykis dalyvių teises ir pareigas. Šalyje vykdoma biudžetinė politika pasireiškia kaip biudžeto pajams bei išlaidų administravimas ir valdymas.
Biudžeto politika - sistemingas procesas, susidedantis iš atskirų procedūrų, kurios savo ruožtu dalijamos į tam tikras fazes. Tai priklauso nuo šalies finansinės politikos sistemos.
Šios iniciatyvos išlaisvinimą, veiksmingesnį valdžios turimų išteklių naudojimą. Tai mokėtojo pinigų perskirstymas per biudžetą, o kas - visiems reikalingų valstybės ir savivaldybių įstaigų atliekams funkcijų finansavimas.
Štai keletas pavyzdžių, kaip biudžeto politika gali būti įgyvendinama praktikoje:
- Pajamų didinimas: Mokesčių didinimas, naujų mokesčių įvedimas, efektyvesnis mokesčių surinkimas.
- Išlaidų mažinimas: Valstybės išlaidų mažinimas švietimui, sveikatos apsaugai, socialinei apsaugai ir kitoms sritims.
- Deficitinis biudžetas: Biudžeto formavimas, kai išlaidos viršija pajamas. Tai gali būti naudinga ekonomikos skatinimui, bet gali sukelti ir skolų problemų.
Štai lentelė, kurioje palyginami skirtingi biudžeto politikos tipai:
| Biudžeto politikos tipas | Apibūdinimas | Privalumai | Trūkumai |
|---|---|---|---|
| Subalansuotas biudžetas | Pajamos lygios išlaidoms | Stabilumas, mažesnė skola | Gali riboti ekonomikos augimą |
| Perteklinis biudžetas | Pajamos viršija išlaidas | Skolos mažinimas, rezervų kaupimas | Gali slopinti vartojimą |
| Deficitinis biudžetas | Išlaidos viršija pajamas | Ekonomikos skatinimas, investicijos | Skolos didėjimas, infliacija |
Aptariami pagrindiniai bendrieji ir specialieji nacionalinio biudžeto formavimo ir vykdymo politikos principai. Tai subjektų funkcijos pasiskirstymas. Antroji darbo dalis skirta istoriniams nacionalinio biudžeto formavimo ir vykdymo politikos aspektams aptarti. Šiojoje dalyje aptariamas nacionalinio biudžeto formavimo ir vykdymo procesas Lietuvoje. Nagrinėjamas santykis tarp valstybės ir savivaldybių biudžets lėšų surinkimo ir išlaids paskirstymo. Analizuojamas fiskalinės decentralizacijos procesas, nacionalinio biudžeto lėšų surinkimo ir programinio lėšų išleidimo pagrįstumas. Šiame darbe bendrosioms nacionalinio biudžeto formavimo ir vykdymo politikos nuostatoms aptarti naudojama mokslinio, ekonominio ir teisinio pobūdžio literatūra lietuvių, anglų ir rusų kalba.
Štai keletas pagrindinių principų, kuriais remiasi Lietuvos biudžeto politika:
- Skaidrumas
- Atskaitomybė
- Efektyvumas
- Ekonomiškumas
Šiandien svarbu užtikrinti, kad biudžeto politika būtų nukreipta į tvarią ekonomikos plėtrą, socialinę gerovę ir efektyvų valstybės valdymą. Tai reikalauja nuolatinio dėmesio, analizės ir atviro dialogo tarp visų suinteresuotų šalių.
Tyrimo metodai: Atskleidžiant nacionalinio biudžeto formavimo ir vykdymo politikos sampratą bus naudojamas content analizės ir lyginamasis metodas. Siekiant atskleisti nacionalinio biudžeto formavimo ir vykdymo politikos istorinę raidą bei šios raidos įtaką šalies makroekonominiams rodikliams, šiame darbe bus naudojamas istorinis - lyginamasis, content analizės ir statistiniai metodai. Baigiamojo darbo pirmojoje dalyje kalbama apie nacionalinio biudžeto formavimo ir vykdymo politikos esmę, pagrindinius bruožus.
Pirmiausiai svarstomas prognozuojams biudžeto išlaidų programinio paskirstymo pagrįstumas, t.y. kiek biudžeto išlaidos yra būtinos materialia savo apimtimi ir neišvengiamos įgyvendinant valstybės iškeltus tikslus, bei vykdant kasdienines valstybės ir savivaldybių institucijų funkcijas. Po to žiūrima ar biudžete numatytos yra efektyvesnis lėšų surinkimas, bei racionalesnis šių lėšų paskirstymas. Tai asmens ir ūkio subjektų elgsenos neįmanoma. Šis mokėtojo lėšos, o valdžiai suprasti, ar valstybės finansavimas tikrai yra reikalingas būtent šiose srityse. Šios iniciatyvos išlaisvinimą, veiksmingesnį valdžios turimų išteklių naudojimą. Tai mokėtojo pinigų perskirstymas per biudžetą, o kas - visiems reikalingų valstybės ir savivaldybių įstaigų atliekams funkcijų finansavimas.
Galiausiai, biudžeto politika yra sudėtingas ir nuolat besikeičiantis procesas, kuris reikalauja nuolatinio dėmesio ir analizės. Tik tokiu būdu galima užtikrinti, kad biudžetas būtų efektyviai naudojamas šalies gyventojų gerovei.