Kokios poveikio priemonės gali būti taikomos ūkio subjektui?

Straipsnyje analizuojama, kokią įtaką Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau - LVAT) praktikoje užtikrinamai ūkio subjektų procedūrinių teisių apsaugai poveikio priemonių taikymo srityje padarė VAĮ 368 straipsnio priėmimas. Atsižvelgiant į aptartą problematiką, šio straipsnio tikslas - ištirti, kokią įtaką Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau - LVAT) praktikoje užtikrinamai ūkio subjektų procedūrinių teisių apsaugai poveikio priemonių taikymo srityje padarė VAĮ 368 straipsnio priėmimas. Tai, pasitelkus tradicinius tyrimo metodus - aprašomąjį, loginį ir sisteminės analizės, bus vertinama analizuojant Viešojo administravimo įstatymo nuostatas (konkrečiai - VAĮ 368 str. 2-5 d., šiuo metu pakeistas - 37 str.), kuriose įtvirtintos pagrindinės procedūrinės teisės, užtikrintinos ūkio subjektams taikant poveikio priemones, ir LVAT ūkio subjektų veiklos priežiūros srityje suformuotą praktiką.

Privačių subjektų procedūrinės teisės jiems sąveikaujant su valstybe ir gero administravimo principas pastaraisiais metais itin domina teisės tyrėjus. Nuolatinio dėmesio šis klausimas sulaukia iš J. Paužaitės-Kulvinskienės; gero administravimo principą ir procedūrines teises, įskaitant ir ūkio subjektų ekonominių sankcijų skyrimo kontekstą, nagrinėjo A. Adruškevičius, A. Kargaudienė, D. Urbonas, D. Raižys, L. Paškevičienė, J. Nasutavičienė, I. Danėlienė, I. Saudargaitė, I. Deviatnikovaitė ir kt. Ypatingas dėmesys gero administravimo principui ir teisei į gynybą skirtas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijai dedikuotoje monografijoje (Žalimienė ir kt., 2019). Įvairiapusiškai ir išsamiai pastaraisiais metais gero administravimo ir procedūrinių teisių klausimus administracinės atsakomybės kontekste nagrinėja A.

Pažymėtina, kad toks tyrimas, atliekamas vadovaujantis ex post teisinio reguliavimo vertinimo idėja, iš kurio iš dalies galima spręsti apie teisiniu reguliavimu pasiektus / nepasiektus tikslus procedūrinių teisių stiprinimo klausimu, nacionaliniame kontekste pasižymi naujumu ir originalumu. Vis dėlto šis straipsnis nepretenduoja į išsamų ir visapusišką ex post vertinimo atlikimą, nes daugelis tokiam tyrimui reikšmingų aspektų nėra tiriama. Straipsnio tyrimo aktualumą atliepia Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos rekomendacija numatyti sisteminę programą dėl ex post teisinio reguliavimo peržiūros (Regulatory Policy in Lithuania, 2015). Be to, įstatyminių nuostatų galiojimo laikas ir poveikio priemonių taikymo ūkio subjektams srityje praktiką formuojančio teismo paskelbti sprendimai gali patikimai atskleisti aktualius nagrinėjamo klausimo aspektus.

Lietuvos teisinėje sistemoje ūkio subjektų veiklos priežiūra nėra kompleksiškai reguliuojama viename teisės akte. Tai atitinkamai lemia teisinio reguliavimo gausą ir jo nenuoseklumą (Poveikio priemonių taikymo ūkio..., p. 9). Tai, kad nėra taisyklių, kurios detaliai reglamentuotų ekonominių sankcijų skyrimo procedūras, teisės moksle buvo įvardijama netgi teisės spraga, o kaip tobulinti ekonominių sankcijų skyrimą, buvo siūloma spręsti kompleksiškai, unifikuojant šį procesą (įskaitant ir visą administracinių nuobaudų skyrimo procesą) (Raižys, Urbonas, 2010, p. 70; taip pat žr.

Pripažįstama, kad administracinių procedūrų aktas gali padėti nustatyti konkrečiam sektoriui taikomas būdingas procedūrines taisykles, taip pat aiškiai apibrėžti asmenų teises ir užtikrinti veiksmingą administracinių sprendimų priėmimą (Galetta et al., 2015, p. 8). Ūkio subjektams jų veiklos priežiūros metu taikant poveikio priemones turimos užtikrinti procedūrinės teisės buvo įtvirtintos 368 straipsnio 2-5 dalyse (2014 m. lapkričio 11 d. įstatymo Nr. XII-1317 redakcija), o priėmus naują VAĮ redakciją (2020 m. gegužės 28 d. įstatymo Nr. XIII-2987 redakcija) - atitinkamai 37 straipsnyje, reglamentuojančiame poveikio priemonių ūkio subjektams taikymą. Įvertinus šių straipsnių nuostatas (po pakeitimo išliko analogiški reikalavimai), galima išskirti, kad ūkio subjektams taikant poveikio priemones turi būti garantuojamos tokios procedūrinės teisės: teisė būti informuotam apie galimą pažeidimą; teisė susipažinti su surinkta medžiaga, pateikti įrodymus, duoti paaiškinimus, teikti prašymus; teisė gauti motyvuotą sprendimą; teisė apskųsti sprendimą.

Nors nacionaliniai teisės mokslininkai teigia, kad „kodifikavimas nėra panacėja nuo visų socialinių ligų“ (Beinoravičius, Vainiutė, 2007, p. 16), dar J. Taip pat reikia pažymėti, kad, kalbant apie procedūrines garantijas ūkio subjektams, aktualus anksčiau galiojęs ir didelę praktinę reikšmę įgijęs VAĮ 8 straipsnis (2014 m. lapkričio 11 d. įstatymo Nr. XII-1317), kurio 1 dalyje numatyta ne tik bendra individualių administracinių aktų pagrindimo objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis pareiga, bet ir tai, kad taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos (naujos redakcijos VAĮ 10 straipsnyje detalizuojami bendrieji administracinio sprendimo reikalavimai, inter alia, tai, kad turi būti nurodomi sprendimo motyvai). Nors, įvertinus specialiąsias nuostatas (VAĮ 368 str. 4 d., šiuo metu - 37 str.

Iš travaux préparatoires matyti, kad pagrindinė teisinio reguliavimo keitimo ir procedūrinių teisių stiprinimo intencija buvo susijusi su Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau - Konvencija) ir Europos Tarybos Ministrų Kabineto rekomendacijų (Nr. R (88) 18 „Dėl juridinių asmenų atsakomybės už pažeidimus“ ir Nr. R (91) 1 „Dėl administracinių sankcijų“) reikalavimais (Poveikio priemonių taikymo ūkio..., p. 4). Tačiau šiais motyvais vadovaujantis atlikto procedūrinių teisių sisteminimo negalima vertinti kaip atlikto laiku, nes Lietuva Europos Tarybos nare tapo dar 1993 metais, o administraciniai teismai savo praktikoje minėtų rekomendacijų nuostatas ėmė taikyti dar 2004 m.5, ką jau kalbėti apie Konvencijos nuostatų taikymą6. Sisteminant procedūrines teises VAĮ įžvelgiama ir implicitinė Europos Sąjungos (toliau - ES) teisyno įtaka (Paužaitė-Kulvinskienė, Andrijauskaitė, 2020, p. 574-573). Dėl to procedūrines teises sisteminantys teisinio reguliavimo pokyčiai gali būti vertinami kaip atliepiantys europinę kodifikacijos tendenciją, pirmiausiai - gero administravimo principo kodifikavimą Chartijoje. Nacionaliniai teisės mokslininkai teigia, kad „pagal savo turinį teisė į gerą administravimą yra teisės į tinkamas ir efektyvias administracines procedūras atitikmuo“ (Paužaitė-Kulvinskienė, 2009, p. 85).

VAĮ atskirame straipsnyje įtvirtintos procedūrinės teisės iš dalies atspindi Chartijoje reglamentuojamus gero administravimo ir teisės į gynybą elementus, kitaip tariant - fundamentaliąsias teises. Pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau - ESTT) formuojamą jurisprudenciją, teisės į gynybą, kylančios iš Chartijos 47 ir 48 straipsnių, užtikrinimas yra bendrasis ir fundamentalusis ES teisės principas, kurį reikia taikyti vykstant kiekvienai procedūrai, kuri buvo pradėta prieš asmenį ir gali pasibaigti jo nenaudai priimtu aktu (ARBED, 2003, 19 punktas; Sopropé, 2008, 36 punktas; Texdata Software, 2013, 83 punktas). Šis principas turi būti garantuojamas netgi tuo atveju, kai nėra procedūrą reglamentuojančių taisyklių (De Moor-Van Vugt, 2012, p. 19). ESTT yra pripažinęs, kad Chartijos principai taip pat saugo ir verslą (juridinius asmenis) (DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH, 2010, 59 punktas). Dėl to Chartijos nuostatas (47 ir 48 str.) ir 41 straipsnyje įtvirtintą gero administravimo principą yra pagrindas laikyti reikšmingu ūkio subjektų procedūrines garantijas nustatančiu šaltiniu. Tai, kad VAĮ visuminiu teisiniu reguliavimu sudaromos prielaidos bent iš dalies garantuoti Chartijoje įtvirtintus gero administravimo standartą sudarančius procedūrinius aspektus, pažymima ir teisės doktrinoje (Danėlienė, Saudargaitė, 2016, p. 101; taip pat žr.

Vis dėlto VAĮ dėl procedūrinių teisių reglamentavimo stokoja nuoseklumo. VAĮ yra formuojami du atskiri procedūrinių teisių katalogai: vienas yra skirtas administracinei procedūrai, kitas - ūkio subjektams. Tačiau kyla rimtų abejonių, ar tokiam atskirų katalogų formavimui yra pagrįstų priežasčių. Štai LVAT praktikoje VAĮ įtvirtintos administracinės procedūros metu užtikrinamos procedūrinės teisės vertinamos plačiau, kaip peržengiančios šio VAĮ įtvirtinto administracinės procedūros instituto9 ribas (LVAT 2012 m. gegužės 24 d. nutartis administracinėje byloje; 2013 m. lapkričio 25 d. nutartis administracinėje byloje; 2017 m. spalio 31 d. sprendimas administracinėje byloje; 2019 m. birželio 26 d. VAĮ 37 straipsnyje (anksčiau - 368 str.) susistemintų pagrindinių teisių pakankamumo klausimas gali kilti, pavyzdžiui, dėl teisės pareikšti nušalinimą, turėti vertėją ar atstovą nedetalizavimo. Be to, nemažai klausimų keliantis yra ūkio subjekto pareigos bendradarbiauti su priežiūros institucija (VAĮ 35 str., anksčiau - 366 str.) ir teisės neinkriminuoti savęs santykis.

LVAT yra pasisakęs dėl teisės neduoti parodymų prieš save konkurencijos teisės plotmėje, t. y. kad tiriamas ūkio subjektas negali atsisakyti suteikti informacijos motyvuodamas tuo, jog ši informacija gali būti naudojama konstatuoti konkurencijos teisės pažeidimą. Tačiau Konkurencijos taryba savo klausimais negali piktybiškai versti tiriamų ūkio subjektų pripažinti pažeidimo padarymą (LVAT 2008 m. lapkričio 25 d. nutartis administracinėje byloje; 2008 m. gruodžio 8 d. nutartis administracinėje byloje). Teigiama, kad mokesčių teisėje nėra suformuotų aiškių kriterijų, kuriais vadovaujantis būtų užtikrinama mokesčio mokėtojo teisė neduoti parodymų prieš save (Raižys, Nasutavičienė, 2018, p. 126). Nekvestionuojant specialiųjų įstatymų būtinybės ir jų reguliuojamų klausimų išskirtinumo, kalbant apie procedūrinių teisių užtikrinimo sistemiškumą, pažymėtina, kad aptartų pagrindinių procedūrinių teisių įtraukimas į VAĮ nenulėmė to, kad procedūrinės teisės tapo nedetalizuojamos specialiuosiuose įstatymuose.

Be to, tam tikroms sritims VAĮ susistemintos ūkio subjektų procedūrinės teisės netaikomos (pvz., mokesčių administratoriui, muitinei, finansų rinkos priežiūrą, taip pat konkurencijos priežiūrą atliekantiems subjektams ir kt.). Nepaisant to, nuostatų, numatančių bendruosius poveikio priemonių ūkio subjektams taikymo procedūrinius reikalavimus, įtvirtinimas (susisteminimas) viename teisės akte iš esmės vertintinas kaip pozityvus reiškinys, turintis prisidėti prie ūkio subjektų teisių užtikrinimo ir nuoseklesnės ūkio subjektų veiklos priežiūros sistemos kūrimo.

Ūkio subjektų veiklos patikrinimai

1. Ūkio subjektų veiklos patikrinimai gali būti planiniai ir neplaniniai. Planinių patikrinimų pirminis tikslas - informacijos apie ūkio subjektą vertinimas ir metodinės pagalbos ūkio subjektui teikimas.

2. Ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekantys subjektai savo veiklą organizuoja taip, kad patikrinimų planas būtų įgyvendintas. Patikrinimų plano keitimas galimas tik tuo atveju, kai yra motyvuotas ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekančio subjekto sprendimas.

3. Planinių patikrinimų taisyklės ir neplaninių patikrinimų taisyklės turi būti rengiamos vadovaujantis šio įstatymo 30 straipsnyje įtvirtintais minimalios ir proporcingos priežiūros naštos bei nediskriminavimo principais ir juos atitikti.

Patvirtintas patikrinimų planas ir jo pakeitimai skelbiami ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekančio subjekto interneto svetainėje arba į planą įtraukti ūkio subjektai informuojami individualiai ne vėliau kaip per 3 darbo dienas po patikrinimų plano patvirtinimo ar jo pakeitimo. Ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekantis subjektas, prieš pradėdamas ūkio subjekto veiklos planinį patikrinimą, likus ne mažiau kaip 10 darbo dienų, privalo ūkio subjektą informuoti apie numatomą atlikti planinį patikrinimą, nurodyti atliekamo patikrinimo pagrindą, terminą, dalyką ir pateikti preliminarų dokumentų, kuriuos ūkio subjektas turi pateikti ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekančiam subjektui, sąrašą.

Ūkio subjekto veiklos patikrinimas atliekamas po to, kai užregistruojamas Priežiūrą atliekančių institucijų informacinėje sistemoje (PAIIS). Pirmaisiais metais po ūkio subjekto veiklos, dėl kurios atliekama priežiūra, pradžios šiam subjektui už atliekamo pirmojo planinio patikrinimo metu nustatytus pažeidimus negali būti taikomos poveikio priemonės, susijusios su ūkio subjekto veiklos ribojimu (sustabdomos ar naikinamos veiklos licencijos). Nustačius teisės aktų reikalavimų nesilaikymo, netinkamo taikymo faktą, ūkio subjektui nustatomas protingas (paprastai ne trumpesnis kaip vieno mėnesio) terminas pažeidimams ištaisyti.

Ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekantis subjektas po licencijos išdavimo ūkio subjektui 6 mėnesius neatlieka šio subjekto planinių patikrinimų, išskyrus atvejus, kai licencija ūkio subjektui išduota be patikrinimo. Vienu metu gali būti atliekami ne daugiau kaip du ūkio subjekto veiklos planiniai patikrinimai. Ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekantys subjektai, kurių priežiūros dalykas ir forma yra tarpusavyje susiję, gali atlikti bendrą dviejų ar daugiau ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekančių subjektų planinį patikrinimą, jeigu taip sumažėja priežiūros našta ūkio subjektui.

Ūkio subjekto veiklos neplaninis patikrinimas atliekamas, kai ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekantis subjektas priima motyvuotą sprendimą atlikti šį patikrinimą. Neplaninis patikrinimas turi atitikti neplaninių patikrinimų taisykles ir turi būti atliekamas šio straipsnio 13 dalyje nurodytu pagrindu. Ūkio subjektų veiklos priežiūrą atliekantis subjektas, pradėdamas ūkio subjekto veiklos neplaninį patikrinimą, pateikia tikrinamam ūkio subjektui sprendimo atlikti neplaninį patikrinimą kopiją. Įstatymų nustatytais atvejais kontroliniai pirkimai gali būti atliekami nepateikus ūkio subjektui sprendimo atlikti neplaninį patikrinimą kopijos.

Ūkio subjektų administracinė atsakomybė yra pagrindinė juridinių asmenų baudžiamosios atsakomybės alternatyva (Soloveičikas, 2004, p. 23-24), o ūkio subjektų priežiūros metu taikomos poveikio priemonės1 (administracinės nuobaudos) savo griežtumu gali būti panašios į kriminalines bausmes (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau - Konstitucinis Teismas) 1997 m. lapkričio 13 d., 2005 m. lapkričio 3 d. nutarimai). Teisės literatūroje pažymimas ekonominių sankcijų represinis (Raižys, Urbonas, 2010, p. 69) ir baudžiamasis (Paužaitė- Kulvinskienė, 2021, p. 269) pobūdis, nykstanti riba tarp baudžiamosios ir administracinės atsakomybės (angl. blurring picture) (Weyembergh, Galli, 2014, p. 10), o konkurencijos teisės evoliucionavimas iš administracinės teisės į baudžiamosios teisės sritį apibūdinamas terminu „criministrative law“ (baudžiamosios ir administracinės teisės junginys) (Bailleux, 2014, p. 138). Neabejotina, kad ūkinės veiklos ribojimas ir poveikio priemonių taikymas ūkio subjektams yra susijęs su fundamentalių teisių apsauga, o taikant administracines sankcijas turi būti užtikrinamos procedūrinės ūkio subjekto teisės (žr. Konstitucinio Teismo 2005 m. lapkričio 10 d. nutarimą).

Kita vertus, procedūrinių teisių įvedimas gali būti vertinamas ir kaip savavališkos valstybės valdžios galios atliekant patikrinimus ir skiriant poveikio priemones ribojimo priemonė (De Benedetto, 2014, p. 3) bei tam tikra teisėtų lūkesčių apsaugos forma (Gedmintaitė, 2016, p. 30, 208). Atlikus tam tikrus teisinio reguliavimo pakeitimus, nacionaliniame kontekste imta siekti didesnės ūkio subjektų procedūrinių teisių apsaugos jiems taikant poveikio priemones. Iš Poveikio priemonių taikymo ūkio subjektams pagrindinių nuostatų koncepcijos matyti, kad 2014 m. atliktais Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau - VAĮ) pokyčiais, įtvirtinus esmines poveikio priemonių taikymo ūkio subjektams nuostatas, iš dalies buvo siekiama sustiprinti procedūrinių garantijų užtikrinimą ūkio subjektams (taip pat žr. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2, 36(1), 36(2) straipsnių...). Tačiau teismų praktikoje vis dar gausu atvejų, kai priežiūros institucijos sprendimai dėl poveikio priemonių taikymo yra panaikinami dėl procedūrinių teisių pažeidimo. Be to, administraciniai teismai gana retai eksplicitiškai taiko būtent VAĮ įtvirtintas ūkio subjektams skirtas procedūrines teises. Todėl kyla klausimas, ar 2014 metais atliktais (2015 m. įsigaliojusiais) teisinio reguliavimo pakeitimais (priėmus VAĮ 368 str., vėliau - 37 str.) ūkio subjektų procedūrinių teisių apsauga taikant poveikio priemones buvo sustiprinta, vertinant iš 2021 m.

Ūkio subjektai neabejotinai turi pagrįstą lūkestį, kad valstybė, nustatydama jų veiklos priežiūrai ir jiems neigiamą poveikį galinčioms turėti poveikio priemonėms taikyti keliamus reikalavimus, elgsis atsakingai ir nustatys teisėtas, pagrįstas ir veiksmingai jų teises bei interesus užtikrinančias taisykles, t. y. įgyvendins iš teisinės valstybės principo, inter alia, atsakingo valdymo principo, išplaukiančio iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau - Konstitucija) 5 straipsnio 2 ir 3 dalių bei plėtojamo Konstitucinio Teismo praktikoje (2016 m. vasario 17 d., 2018 m. gruodžio 21 d. nutarimai), kylančius įpareigojimus ūkio subjektams užtikrinti tinkamas galimybes pasinaudoti optimalia viešojo administravimo kontrolės institucijų sistema, ūkio subjektams ginant galbūt pažeistas teises jiems taikant poveikio priemones (Kūris, 2015, p. 75-76).

tags: #ar #ukio #subjektui #gali #buti #taikomos